EEG vs. Quotenmodell - Versuch einer umweltökonomischen Frontenklärung

Die Fronten um das "wie" der Energiewende / des Ausbaus der erneuerbaren Energien sind verhärtet. Auf der einen Seite die Verfechter des EEG, auf der anderen Seite die Befürworter eines Quotenmodells. Recht haben wohl beide Seiten. Wie? Der Versuch einer "Versöhnung".

Grob zusammengefasst wirft die ISNM (& Co.) dem EEG vor die Energiewende zu ineffizient hohen Kosten zu gefährden (Dorn im Auge sind v.a. die hohen Subventionen für die Solarenergie). Die EEG-Befürworter hingegen beklagen, dass das Quotenmodell zur Zeit noch unrentable erneuerbare Energieträger (wie eben die Photovoltaik) auf Dauer vom Markt fernhalten und die Oligopolstruktur auf dem Energiemarkt weiter festigen würde. Die unterschiedlichen Auffassungen liegen jedoch anscheinend hauptsächlich in einer unterschiedlichen Annahme über den Verlauf der (Vermeidungs-)Grenzkosten. (Die Argumente der INSM finden sich hier, hier oder da, jene der EEG-Befürworter z.B. hier und dort.)

Bei der Evaluation umweltpolitischer Maßnahmen haben sich in der umweltökonomischen Diskussion v.a. die drei "Standardkriterien" ökonomische Effizienz, ökologische Treffsicherheit und dynamische Anreizwirkung herausgebildet. So will ich es auch handhaben.

Ökologische Treffsicherheit

Mit der ökologischen Treffsicherheit ist die Fähigkeit eines Instruments gemeint, das vorgegebene Zielniveau exakt und zügig zu erreichen. Hier müssen wir allerdings noch einmal differenzieren. Zum einen das Ziel ein bestimmtes (oder möglichst hohes) Niveau an erneuerbaren Energien am deutschen Energiemix zu erreichen und zum anderen die Treibhausgasemissionen zu senken. Bei ersterem liegen die Vorteile ganz klar beim Quotenmodell. Die Quote, die hier angestrebt wird, wird mit ziemlicher Sicherheit erreicht. Es ist zwar möglich, dass das EEG diese Quote auch erreicht, es ist jedoch nicht sicher, dass dieses Ziel erreicht wird. Möglich ist hingegen beim EEG, dass das Ziel sogar übererfüllt wird. Wird dies positiv beurteilt, so liegen hier Vorteile beim EEG - die aber weiterhin unsicher sind.

Dass das Quotenmodell "nicht funktioniert", wird oftmals mit dem Beispiel Großbritannien begründet. Hier muss man aber fairerweise dem Quotenmodell zu Gute halten, dass die fehlerhafte Umsetzung - insb. die unzureichenden Sanktionen - nicht dem Instrument als solches angelastet werden dürfen. Gleiches gilt übrigens auch für viele der angebrachten Kritikpunkte am EU-Emissionshandel.

Beim Treibhausgas-Emissionshandel der EU sind wir auch beim zweiten Punkt angelangt. Das EEG, aber auch das Quotenmodell, sorgen nämlich bei einer reinen parallelen Durchführung dafür, dass kein Gramm CO₂ (zusätzlich) eingespart wird. Die Emissionseinsparungen im Energiebereich werden lediglich durch höhere Emissionen in anderen Industriezweigen des Emissionshandels kompensiert. Schlimmer noch, sowohl EEG als auch Quotenmodell führen zu einer Entspannung am Zertifikatemarkt. D.h. nicht nur ist der Umwelt nicht gedient, es hat sogar noch negative Auswirkungen auf den Emissionshandel. Daher ist es unerlässlich beim EEG oder dem Quotenmodell gleichzeitig die Menge der Zertifikate zu vermindern.

Dynamische Anreizwirkung

Unter der dynamischen Anreizwirkung wird die Eignung eines Instruments verstanden, umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren. Das EEG fördert hier eine breite aber vorgegebene Technologiewahl. Dabei werden auch Technologien gefördert, die zunächst noch teuer sind und auf dem Markt nicht konkurrenzfähig, z.B. jene oft gescholtene Photovoltaik. Hierbei ist es uninteressant, ob die Solarenergie eine in Deutschland zukunftsfähige und effektiv nutzbare Energieform ist. Technischer Fortschritt in diesem Bereich kann auch exportiert werden. Nachteilig ist, dass das EEG lediglich einen vorgegebenen Technologiepfad fördert und primär auch nur hier Innovationen induziert. In (noch) nicht geförderte Bereiche wird kaum investiert, da nicht sicher ist, ob die Investitionen in Forschung und Entwicklung später durch das EEG gefördert werden. Auch Innovationen in Speichertechnologien finden nur in einem unzureichenden Maße statt, da durch die Abnahmeverpflichtung kein Anreiz zur Speicherung besteht - zumindest nicht bei den Erzeugern der erneuerbaren Energien.

Auch das Quotenmodell ist in der Lage umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren. Dabei ist es vorerst einmal technologieneutral. Allerdings würde es Technologien mit zunächst sehr hohen Erzeugungskosten aber einem degressiven Kostenverlauf (dazu im nächsten Abschnitt mehr) benachteiligen. Hier würde erst einmal nur in die billigsten Technologien investiert (was per se nicht zu beanstanden ist), es würden aber keine Effizienzgewinne bei den teuren Technologien gehoben (falls diese existieren). Zu dem würde das Quotenmodell alle Investitionen in nicht mehr konkurrenzfähige erneuerbare Energien - v.a. Photovoltaik - mit einem Schlag vernichten. (Es sei denn es gibt nicht ausreichend alternative erneuerbare Energien zur Deckung der Quote, dieser Anteil würde aber sukzessive zurückgehen, oder die Solarenergie könnte nicht zu einem unerheblichen Teil selbst genutzt werden.)

Ökonomische Effizienz

Die ökonomische Effizienz bezeichnet die Fähigkeit eines Instruments, das von der Umweltpolitik spezifizierte Ziel (siehe ökol. Treffsicherheit) mit minimalen Kosten zu erreichen. Um hier der Fehlinterpretation vorzubeugen, dass das Kostenminimierungsziel lediglich dem "Verscherbeln" der Umweltverschmutzung dient, kann man dies auch umformulieren: Ökonomische Effizienz bedeutet eben auch, dass mit den gleichen Kosten ambitioniertere Ziele erreicht werden können.

Um zu beurteilen, welches der beiden Instrumente (EEG oder Quotenmodell) effizient ist, müssen wir uns noch einmal genauer mit der Frage des Verlaufs der (Vermeidungs)Grenzkosten beschäftigen. Im allgemeinen - in der "traditionellen" Wirtschaftstheorie - wird davon ausgegangen, dass die Grenz(vermeidungs)kosten einen ansteigenden Verlauf haben. D.h. die erste Einheit erneuerbare Energie (Emissionen) ist kostengünstiger zu produzieren (vermeiden) als die nächste(n).

Wenn wir diesen Verlauf annehmen und die Befürworter des Quotenmodells tun dies, dann muss dem Quotenmodel der Vorzug gegeben werden und anstelle des EEG implementiert werden. Das EEG würde in diesem Fall tatsächlich zu ineffizient hohen Kosten führen. Oder nochmals: Mit dem gleichen Geld, das in die (bei diesen Kostenannahmen) ineffiziente Solarenergie investiert wird, könnte wesentlich mehr erneuerbare Energie mit alternativen Erzeugungsmethoden produziert werden.

Es könnt jedoch sein - und bei der Photovoltaik spricht vieles dafür -, dass einige Technologien einen degressiven Kostenverlauf haben. D.h. die ersten Einheiten Solarenergie sind nur zu immens hohen Kosten produzierbar. Es gibt hier jedoch bspw. aufgrund von Lernkurveneffekten fallende Grenzkosten. Obwohl diese Technologie zu Beginn also höhere Kosten verursacht und somit gegenüber anderen Technologien nicht wettbewerbsfähig wäre, kehrt sich dieses Verhältnis mit der Zeit um. Dies allein ist nun aber noch kein Grund, die Solarenergie zu subventionieren. Hier müssen die Kosten zu Beginn mit den Einsparungen gegen Ende miteinander abgewogen werden. Erst wenn sich dies als positiv herausstellt, ist der zunächst teureren Solarenergie der Vorzug zu geben. Hier würden dann jedoch klare Vorteile beim EEG liegen, das Quotenmodell könnte diese Effizienzgewinne nicht heben (bzw. erst mit einer (zu?) starken zeitlichen Verzögerung).

Eine unformale Analyse fallender Grenzkosten findet sich bei Fischedick und Samadi, 2010 (pdf)

Fazit

Welches Modell zur Förderung der erneuerbaren Energie das "Beste" ist, lässt sich pauschal nicht sagen. Die Antwort ist wie so oft: "Es kommt drauf an." Vieles - gerade bei der Frage der dynamischen Anreizwirkung und bei der Effizienz - hängt vom Verlauf der Grenzkosten ab. Nichtsdestotrotz sollte bei beiden Instrumenten eine Verzahnung mit dem EU-Emissionshandel erfolgen, damit die CO2-Einsparungen nicht verpuffen. Ein möglicherweise Festhalten am EEG sollte dennoch mit Reformen einhergehen. Hierbei spreche ich nicht von den zahlreichen Ausnahmen der sog. "energieintensiven" Industrien, diese gehören in der Tat massiv eingestampft, sondern die Öffnung der Förderung auf noch nicht im Fokus liegende Technologien (z.B. Speichertechnologie).

Ein kleine Anmerkung zur Argumentation der INSM & Co. möchte ich abschließend aber noch machen. Bei aller, z.T. auch berechtigten Kritik am EEG und seiner Subventionitis, darf nicht verschwiegen werden, dass auch die herkömmlichen Energieformen massive Subventionen sowohl in direkter als auch indirekter Form erhalten. Diese Subventionen stehen zwar zum Großteil nicht auf der Stromrechnung, müssen aber dennoch von allen Steuerzahlern aufgebracht werden. Hierzu zählen nicht nur die negativen externen Kosten der Umweltverschmutzung, die in der Tat nur schwer exakt beziffert werden können. Die Subventionen für die heimische Kohleförderung (die älteren werden sich noch an den Kohlepfennig erinnern) oder für die Kernenergie (Forschung und Entsorgung) sind jedoch ziemlich genau berechenbar und könnten in die Strompreise eingepreist werden. (Eine Einpreisung aller Kosten hat einmal das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft durchgeführt (pdf), zu den Kosten der Atomenergie mit vielen Verweisen habe ich hier bereits ausführlich geschrieben.) Hier wird also mit zweierlei Maß gemessen: Beim EEG werden die enormen Subventionen und damit der Anstieg der Energiepreise kritisiert, gleichzeitig werden aber die massiven Subventionen der konventionellen Energieträger nicht (oder nur kaum) diskutiert, um nicht zu sagen verschwiegen. Hier sollte das INSM - will es tatsächlich den Eindruck einer abhängigen Lobbyorganisation vermeiden - energisch gegensteuern. Ein Beispiel für die populistische und einseitige Argumentation der INSM ist etwa die Milchmädchenrechnung (die CO2-Einsparungen wären auch beim Quotenmodell Null, wesentliche Rahmenbedingungen wie die Subventionierung der konventionellen Energieträger werden auch hier nicht berücksichtigt etc.).